1. 대상판결: 대법원 2013. 6. 14. 선고 2010다9658 판결

2. 사실관계

피고는 1995년 12월 무렵부터 2000년 6월 무렵까지 사이에 국가지원 지방도의 예비 타당성 조사, 도로 기본설계, 연륙교 가설공사 입찰공고, 실시설계 및 환경성 검토를 거친 다음, 2000. 8. 25. 도로구역 결정고시를 하고 그 무렵 연륙교 가설공사에 착수하였다. 이에 면허를 받아 도선사업을 영위하던 원고 조합은 이 사건 연륙교가 2008. 5. 22.경 완공되어 도로가 개통된 이후 인근주민 등이 이 사건 연륙교를 이용하고 원고가 해상운송수단으로 제공하는 선박들을 이용하지 아니함으로써 원고의 도선사업이 폐지되었다는 이유로 손실보상을 청구하였다.

3. 대법원 판결요지

구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 부칙 제2조로 폐지)제23조의5는 "공공사업 시행지구 밖에서 관계 법령에 의하여 면허 또는 허가 등을 받거나 신고를 하고 영업을 하고 있는 자가 공공사업의 시행으로 인하여 그 배후지의 3분의 2이상이 상실되어 영업을 할 수 없는 경우에는 제24조 및 제25조의 규정에 의하여 그 손실액을 평가하여 보상한다."고 규정하고 있다. 여기서 '배후지'란 '당해 영업의 고객이 소재하는 지역'을 의미한다고 풀이되고, 공공사업 시행지구 밖에서 영업을 영위하여 오던 사업자에게 공공사업의 시행 후에도 당해 영업의 고객이 소재하는 지역이 그대로 남아 있는 상태에서 그 고객이 공공사업의 시행으로 설치된 시설 등을 이용하고 사업자가 제공하는 시설이나 용역 등은 이용하지 않게 되었다는 사정은 여기서 말하는 '배후지의 상실'에 해당한다고 볼 수 없다.

원고가 피고를 상대로 이 사건 연륙교가 건설•개통됨에 따라 원고의 도선사업이 폐지됨으로써 입게 된 손실에 대하여 보상을 청구할 수 있는지 여부는 이 사건 사업시행 당시를 기준으로 판단하여야 하는데, 그 당시에는 해운법에 위와 같은 손실을 보상하도록 하는 규정이 존재하지 아니하였고, 이 사건 연륙교 가설사업시행 후에 비로소 신설된 구 해운법 제49조의2나 개정 해운법 제43조를 이 사건 연륙교 가설사업 시행 당시에 소급하여 유추적용할 수는 없으므로, 원고는 위 각 규정의 유추적용에 의하여 피고에 대하여 손실보상청구권을 취득하였다고 주장할 수 없다.

4. 평석

가. 최근 건설기술이 발전하면서 육지와 섬을 잇는 연륙교와 섬과 섬을 잇는 연도교의 건설이 늘어나고 있는 추세이다. 특히 인천광역시와 영종도를 잇는 인천대교를 비롯하여 부산광역시와 거제도를 잇는 거가대교는 민간투자사업으로 진행되었는데, 그 규모나 기술적 측면에서 우리나라 연륙교 건설기술의 현주소를 보여주고 있다. 그런데 연륙교가 건설되면 그 동안 면허를 받아 육지와 섬 사이를 운항하던 도선사업자는 휴업을 하거나 폐업을 할 수밖에 없어 영업손실을 입게 된다.

나. 이러한 도선사업자들의 영업손실을 보상해 주기 위하여 해운법 제43조 제1항은 "해양수산부장관은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 해당하는 공익사업의 일환으로 시행되는 육지와 도서 간의 연륙교(連陸橋)•연도교(連島橋) 건설에 따라 내항여객운송사업자가 손실을 입은 때에는 해당 내항여객운송사업자가 제4조에 따른 면허에 대하여 사업시행자로부터 적절한 보상을 받을 수 있도록 자료의 제공 등 필요한 조치를 하여야 한다”고 규정하여 손실보상의 근거를 마련하고 있다. 그러나 이 규정은 2006. 10. 4. 법률 제8046호로 개정된 해운법 제49조의2로 비로소 신설되어 2007. 4. 5. 시행되었으므로, 그 이전에 공공사업이 시행된 경우에는 손실보상의 근거규정이 없어 문제가 되었고, 이 사건에서 도선사업자는 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙 제23조의5에 규정된 배후지 상실로 인한 보상규정을 적용하거나 위 해운법 규정을 유추적용하여 손실보상을 하여야 한다고 주장하였다.

다. 우리 헌법 제23조 제3항에는 "공공필요에 의한 재산권의 수용•사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다"고 규정되어 있다. 따라서 공공사업으로 영업손실이 발생하였다고 하더라도 그 보상에 관한 법률의 규정이 없다면 손실보상을 청구할 수 없는 것이 원칙이다. 그러나 대법원은 공공사업의 시행으로 인하여 사업지구 밖에서 간접손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고 그 손실의 범위도 구체적으로 특정할 수 있는 경우라면, 그 손실의 보상에 관하여 다른 규정을 유추적용할 수 있다고 하여(대법원 1999. 12. 14. 선고 98다57419 판결), 일정한 경우 유추적용에 의한 보상을 인정하고 있다.

라. 이 사건의 경우 대법원은 배후지는 당해 영업의 고객이 소재하는 지역을 의미하는데, 이 사건 연륙교가 완공되어 도로가 개통된 이후 인근주민 등이 이 사건 연륙교를 이용하고 원고가 해상운송수단으로 제공하는 선박들을 이용하지 아니함으로써 원고의 도선사업이 폐지되었다는 사정만으로 피고의 이 사건 연륙교 가설사업의 시행으로 인하여 원고의 도선사업 배후지가 3분의 2이상 상실되어 영업을 할 수 없는 경우에 해당한다고 볼 수 없다고 판단하였다. 연륙교의 완공으로 도선사업이 폐지되는 경우를 바로 배후지 상실에 해당하는 것으로 해석하기는 어렵다는 점에서 위 대법원의 판단은 타당하다고 보여진다. 다만, 연륙교의 건설로 인하여 기존 도선사업자의 영업손실이 발생하리라는 것은 쉽게 예견할 수 있고, 그 손실의 범위도 구체적으로 특정할 수 있는 경우라 할 것이므로 위 규정의 유추적용에 의한 보상을 인정할 수도 있었다는 점에서 다소 아쉬움이 있다.

마. 한편, 손실보상은 공공사업의 시행과 같이 적법한 공권력의 행사로 가하여진 재산상의 특별한 희생에 대하여 전체적인 공평부담의 견지에서 인정되는 것이므로, 공공사업의 시행으로 손해를 입었다고 주장하는 자가 보상을 받을 권리를 가졌는지의 여부는 해당 공공사업의 시행 당시를 기준으로 판단하여야 한다. 그런데 당시 법령에는 손실을 보상하는 규정이 존재하지 아니하였다가 이후에 손실을 보상하는 규정이 새로이 신설되었다면 신설된 보상규정을 공공사업 시행 당시의 관련규정이라고 해석하기는 어렵다. 이와 같은 관점에서 이 사건과 관련하여 대법원이 구 해운법 제49조의2 혹은 개정 해운법 제43조가 이 사건에 유추적용될 수 없다고 한 것은 타당하다고 할 것이다.

김 현 법무법인 세창 대표변호사(해양수산부 법률고문)