1. 대상판결: 헌법재판소 2018. 2. 22 자 2015헌마552 결정

2. 사실관계

가. 청구인은 연안 해상 여객운송 및 화물운송 등을 목적으로 하는 회사로서, 구 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라 한다) 제4조 제1항에 따라 내항 정기 여객운송사업 면허를 취득하고 3척의 선박을 투입하여 전남 해남군의 ‘땅끝’을 기점으로 하고 전남 완도군 노화도의 ‘산양’을 종점으로 하는 항로(이하 ‘이 사건 항로’라 한다)를 1일 왕복 14회 운항하는 해상여객운송사업을 운영하고 있었다. 한편 A농업협동조합(이하 ‘A농협’이라 한다)은 농업협동조합법에 의하여 설립된 지역농업협동조합으로서, 구법 제4조 제2항에 따라 한정면허를 취득하고 2척의 선박을 투입하여 이 사건 항로를 1일 왕복 10회 운항함으로써 부수적으로 해상여객운송사업을 운영하고 있었다.

나. 그런데 2014. 4. 16. 발생한 ‘세월호 참사’를 계기로 개정된 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정된 것, 이하 ‘개정법’이라 한다)은 구법상의 한정면허제도를 폐지하면서, 그 부칙 제3조에서 이 법 시행 당시 종전 규정에 따라 한정면허를 받은 사업자는 이 법에 따른 내항 정기 여객운송사업의 면허, 즉 기존 한정면허와 달리 그 사업범위에 제한이 없는 이른바 ‘일반면허’를 받은 것으로 보도록 하는 경과규정을 두었다.

다. 이에 청구인은 위 부칙 제3조가 A농협과 같이 기존 한정면허를 받은 사업자에 대하여 개정법에 따른 일반면허를 받은 것으로 의제함으로써, 청구인과 같이 동일한 항로에 대하여 기존 일반면허를 받은 사업자의 재산권 및 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2015. 5. 28. 그 위헌 확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

3. 심판대상

이 사건 심판대상은 해운법 부칙(2015. 1. 6. 법률 제13002호) 제3조(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.

해운법 부칙(2015. 1. 6. 법률 제13002호)

제3조(한정면허사업자에 대한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 제4조 제2항에 따라 한정면허를 받은 사업자는 이 법에 따른 내항 정기 여객운송사업의 면허를 받은 것으로 보되, 이 법 시행일부터 1년 이내에 제5조의 개정규정에 따른 면허기준을 갖추어야 한다.

4. 헌법재판소 결정요지

가. 해상여객운송사업의 면허권은 사적 유용성이 인정되고, 처분권도 인정되는 재산적 가치가 있는 구체적 권리이다. 심판대상조항은 기존 일반면허를 받은 청구인과 같은 사업자의 독점적인 경영상태를 전면적인 경쟁상태로 전환시킴으로써 이들이 특허로 취득한 해상여객운송사업 면허권의 재산적 가치를 하락하게 하여 그 책임재산의 감소를 초래하므로, 청구인의 재산권을 제한한다.

심판대상조항은 구법에 의하여 한정면허를 받은 기존 사업자의 정당한 신뢰이익을 보호함과 동시에 도서지역 주민의 해상교통권을 보장하고, 헌법 제119조 제2항에 따라 내항정기여객운송사업 시장의 독과점을 방지하기 위한 것이므로, 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 또한 심판대상조항이 개정법 시행일부터 1년 이내에 새로운 면허기준을 갖출 것을 조건으로 기존 한정면허를 받은 사업자에 대하여 개정법에 따른 일반면허를 받은 것으로 의제해 준 것은 이러한 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 할 것이므로, 수단의 적합성도 인정된다.

심판대상조항으로 인해 청구인과 같이 기존 일반면허를 받은 사업자는 같은 항로에서 기존 한정면허를 받은 사업자와 완전한 경쟁관계에 놓이게 된 것일 뿐, 여전히 기존 일반면허에 의하여 해상여객운송사업을 운영할 수 있고, 기존 한정면허를 받은 사업자는 심판대상조항에 의해 일반면허를 받은 것으로 의제되지 않았더라도 개정법에 의해 일반면허를 받을 수 있었을 것이다. 따라서 심판대상조항으로 인해 청구인의 재산권이 과도하게 제한된다고 볼 수 없으므로, 침해의 최소성 원칙에 반하지 않는다. 심판대상조항으로 인해 청구인과 같이 기존 일반면허를 받은 사업자의 재산권이 제한되는 불이익을 입게 된다고 하더라도, 그러한 불이익이 심판대상조항을 통해 달성하려는 내항정기여객운송사업 시장의 독과점 규제 및 도서민의 해상교통권 보장, 기존 한정면허를 받은 사업자의 정당한 신뢰이익 등에 비해 크다고 볼 수 없으므로, 법익의 균형성 요건도 충족한다.

그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않으므로, 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.

나. 입법자는 개정법을 통해 구법상의 면허기준 중 ‘수송수요 기준’을 삭제하면서 이를 전제로 한 한정면허제도도 폐지하였고, 그에 따라 구법에 의하여 한정면허를 받은 기존 사업자의 신뢰를 보호하기 위한 경과조치를 규정함에 있어서 수송수요 기준만 제외하면 한정면허의 기준과 일반면허의 기준이 사실상 다를 바 없어 한정면허와 일반면허의 구분이 더 이상 무의미해졌다는 점을 고려하여 심판대상조항을 둔 것이다.

이와 같은 개정법의 관점에서 비교해 볼 때, 구법에 의하여 일반면허를 받은 사업자와 기존 한정면허를 받은 사업자는 본질적으로 서로 다르다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항은 결국 본질적으로 다르지 않은 것을 같게 취급하는 것이어서, 그로 인한 차별 자체가 존재하지 않는다.

따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.

5. 평석

가. 헌법재판소에서는 헌법소원, 위헌법률심판, 탄핵심판, 정당해산심판, 권한쟁의심판을 다루는데 이 중 국회가 제정한 법률의 위헌성을 심판하는 절차는 헌법소원과 위헌법률심판이다.

헌법소원이란 공권력에 의하여 헌법상 보장된 국민의 기본권이 침해된 경우에 헌법재판소에 제소하여 그 침해된 기본권의 구제를 청구하는 제도인데 국회의 입법권도 공권력 중의 하나이므로, 법률 그 자체가 직접적으로 기본권을 침해하고 있는 경우나 국회가 당연히 입법하여야 할 사항을 입법하지 않음으로써 기본권을 침해하고 있는 경우에는 헌법소원의 대상이 된다.

위헌법률심판이란 법률이 헌법에 합치하는가의 여부를 심판하여 위반된다고 판단되는 경우에 그 효력을 상실케 하는 제도로서 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 때에는 당해 사건을 담당하는 법원은 직권 또는 당사자의 신청에 의한 결정으로 헌법재판소에 위헌법률심판을 제청한다. 한편 법률이 헌법에 위반되는 여부가 소송사건에서 재판의 전제가 되어 당사자가 법원에 그 법률의 위헌심판제청을 신청하였으나 그 신청이 기각된 때에는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다.

나. 법률의 위헌여부가 문제되는 경우 헌법재판소는 그 법률이 어떤 기본권과 관련이 되는지, 그리고 그 기본권을 제한하는지 여부를 판단한 후 기본권 제한이 인정되는 경우 그 제한이 헌법합치적인지 여부를 판단하기 위하여 입법목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성, 법익의 균형성의 순서로 판단을 한다.

여기서 목적의 정당성이란 국민의 기본권을 제한하는 입법은 그 목적이 헌법과

법률의 체계 내에서 정당성을 인정받아야 한다는 것을 의미하고, 수단의 적합성이란 국민의 기본권을 제한하는 입법을 하는 경우에 그 방법은 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 효과적이고 적절한 것이어야 한다는 것을 의미하며, 침해의 최소성이란 입법권자가 선택한 기본권의 제한조치가 입법목적달성을 위하여 적절한 것일지라도 완화된 수단이나 방법을 모색함으로써 그 제한을 필요 최소한도의 것이 되게 하여야 한다는 것을 의미하고, 법익의 균형성이란 어떠한 행위를 규제함으로써 초래되는 사적 불이익과 그 행위를 방치함으로써 초래되는 공적 불이익을 비교하여 공익이 보다 크거나 적어도 양자간에 균형이 유지되어야 한다는 것을 의미한다.

다. 이 사건에서는 세월호 참사 이후 해운법 개정과정에서 구법상의 한정면허제도를 폐지하면서 부칙에서 종전 규정에 따라 한정면허를 받은 사업자를 일반면허를 받은 것으로 보는 경과규정을 두었는데 그로 인해 기존의 일반면허사업자 재산권에 대한 위헌적인 침해가 있는지가 문제되었다.

일반면허사업자인 청구인의 입장에서 보면 경과규정에 의해 종전의 한정면허사업자와 동일한 지위가 되었으므로 불만이 있을 수 밖에 없다고 할 것이나 불만이 있다고 해서 모두 위헌적인 것은 아니고 헌법적인 한계 내에 있다면 입법으로 허용이 되는 것인데, 이 사건에서 헌법재판소는 입법목적의 정당성, 수단의 적합성이 인정되고, 심판대상조항으로 인해 기존 일반면허사업자는 완전한 경쟁관계에 놓이게 된 것일 뿐이고 기존 한정면허 사업자도 개정법에 의해 일반면허를 받을 수도 있었을 것이므로 침해의 최소성 원칙에 반하지 않고, 기존 일반면허 사업자의 재산권이 제한되는 불이익을 입게 된다고 하더라도, 그러한 불이익이 내항정기여객운송사업 시장의 독과점 규제 및 도서민의 해상교통권 보장, 기존 한정면허를 받은 사업자의 정당한 신뢰이익 등에 비해 크다고 볼 수 없으므로 법익의 균형성 요건도 충족한다고 보아 합헌이라고 판단하였던 것이다.

 [김 현 법무법인 세창 대표변호사(해양수산부 법률고문)]