해난의 경우에는 바다와 선박이라는 특수성으로 인하여 일단 사고가 발생하면 아무리 훌륭한 구조구난 시스템을 갖추고 있다고 하여도 일단 사고가 발생하면 상당한 인명피해가 불가피하다는 점에서 육상에서의 재난과는 근본적으로 차이가 있다. 따라서 해난은 사전에 철저한 예방을 통하여 차단하는 것이 가장 중요하다고 할 수 있다.

이 번 세월호 사고의 경우를 보면, 사고의 직접적인 원인을 대체로 다음과 같은 5가지로 추정해 볼 수 있다.

첫째, 선박개조로 인한 선박의 복원성 문제.
둘째, 화물 과적과 화물고박 부실 등 화물 관리 부실
셋째, 여객 및 선원의 승선인원 관리 부실
넷째, 여객선 운항관리 부실
다섯째, 선박직 직원의 직무상 과실과 자질의 문제

이중 대부분의 원인은 여객선사의 과실에 직접적으로 기인하고 있지만, 자본주의 국가에서 기업은 최소의 비용과 시간을 투입하여 최대의 이윤을 창출하는 조직이기 때문에 모든 기업에게 고도의 도덕성을 기대하기는 거의 불가능하다는 점에서 기업만을 탓하기에 앞서 국가는 사전에 위험요소를 차단하고 안전의무를 준수하지 않을 수 없도록 제도를 수립하고 이를 엄정하게 집행할 필요가 있다. 이러한 관점에서 보면, 우리 해사법령에 상당히 많은 문제점이 노출되었다고 생각한다.

개별법령의 개선방안은 다음 기회에 검토하기로 하고 여기서는 전반적인 개선방향만 제시하기로 한다.

첫째, 이 번 사고가 운항중인 선박의 전복으로 인한 사고이기 때문에 선박운항의 안전과 관련된 각종 규정이 선박안전법, 선원법, 해운법, 해사안전법, 개항질서법 등에 산재되어 있다는 문제가 있다. 이와 같이 선박운항상의 안전문제가 각종 법령에 산재되어 있으면 그 내용을 일목요연하고 정확하게 알기가 어렵고, 이로 인해서 법령을 정확하게 준수하기가 어렵다. 따라서 선박운항의 안전과 관련된 규정을 모두 모아서 예컨대 ‘선박운항안전관리에 관한법률’과 같은 단행법률로 제정할 필요가 있다.

둘째, 각종 해사법령이 법령명칭과 그 목적조항만 보면 그 내용을 추측할 수 있을 정도로 내용이 명확하게 제정되어야 할 필요가 있다. 예컨대 선박안전법의 경우에는 선박건조기준, 검사기준, 선박설비와 컨테이너 등의 형식승인 등에 관한 물적 안전에 관한 법률인데, 이 법률에 선박운항상의 안전과 관련된 규정이 들어 있다거나, 해운기업의 인허가조건 등을 규정한 해운법에 여객선운항안전규정(운항관리자 등)이 들어 있는 등 법의 고유한 목적에 맞지 않은 규정들이 혼재하여 있어서 법을 준수해야 할 선박소유자나 선원 등이 이를 정확하게 이해하고 준수하기가 어렵게 되어 있다.

셋째, 공무의 집행에 있어서는 권한과 책임이 명확해야 하는데, 법령을 관리하는 정부의 부서와 이를 단속하는 부서가 달리되어 있고, 같은 법에서 인허가를 담당하는 부서와 단속부서가 달리되어 있어서 법령의 효율적인 집행이 어렵다고 볼 수 있다. 법령의 집행과정에서 집행의 실효성에 문제가 있을 경우에는 법령의 내용을 개정하거나 벌칙조항을 현실에 부합하게 개정하여야 하지만 이를 각각 다른 부서에서 담당하게 되어 있어서 효율성이 떨어지는 면이 있다. 예를 들어, 해운법상 면허 및 인허가를 담당하는 부서와 단속부서가 다르고, 민간기관인 해운조합에서 운항관리자를 채용하여 운항관리규정 위반에 대한 단속을 하게 하고, 이를 해양경찰에 고발하여 처벌하게 하는 등 효율성을 전혀 기대할 수 없는 구조로 되어 있다.

넷째, 처벌규정이 매우 미흡한 경우가 많아서 운항관리업무 자체가 거의 실효를 거두기 어렵게 되어 있다. 예컨대 해운법상 과적 등이 단속되어도 벌금 300만원 이하의 벌칙 규정을 두고 있기 때문에 1회의 과적운항으로 수천만원에서 수억원의 수익을 얻는 상황에서 운항관리규정을 준수하도록 유도하기는 어렵다고 생각한다.

이외에도 여러 가지 문제가 있지만, 우선은 각종 해사법령에 산재된 선박운항관련 규정들을 한 곳에 모아서 선박운항관리에 관한 단행법률을 제정할 필요가 있다고 본다.