대법원 2013. 4. 26. 선고 2012두20663 판결【채무부존재확인】

판시사항

공유수면에 대한 적법한 사용인지 무단 사용인지의 여부에 관한 판단을 그르쳐 변상금 부과처분을 할 것을 사용료 부과처분을 하거나 반대로 사용료 부과처분을할 것을 변상금 부과처분을 한 경우,그 부과처분의 하자가 중대한 하자인지 여부(소극)

판결요지

공유수면 점ㆍ사용 허가 등을 받아 적법하게 사용하는 경우에는 사용료 부과처분을,허가를 받지 않고 무단으로 사용하는 경우에는 변상금 부과처분을 하는 것이 적법하다.그러나 적법한 사용이든 무단 사용이든 그 공유수면 점ㆍ사용으로 인한 대가를 부과할 수 있다는 점은 공통된 것이고,적법한 사용인지 무단 사용인지의 여부에 관한 판단은 사용관계에 관한 사실 인정과 법적 판단을 수반하는 것으로 반드시 명료하다고 할 수 없으므로,그러한 판단을 그르쳐 변상금 부과처분을 할 것을 사용료 부과처분을 하거나 반대로 사용료 부과처분을 할 것을 변상금 부과처분을 하였다고 하여 그와 같은 부과처분의 하자를 중대한 하자라고 할 수는 없다.

재판경과

광주지방법원 2012. 1. 12. 선고 2011구합2026 판결
광주고등법원 2012. 8. 16. 선고 2012누279 판결
대법원 2013. 4. 26. 선고 2012두20663 판결
광주고등법원 2013. 7. 18. 선고 2013누917 판결

참조법령

구 공유수면관리법(2007.12.27.법률 제8819호로 개정되기 전의 것)제5조 ( 현행 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제8조 참조), 제11조 ( 현행 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제16조 참조), 구 공유수면관리법 시행령(2010.10.14.대통령령 제22449호공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령 부칙 제2조 제1호로 폐지)제19조 제1항 (현행공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행 령 제19조 제1항 참조)

전 문
【원고,피상고인】 주식회사 나경인터내셔날
【피고,상고인】 광◑□♤시 동□▲장 (소송대리인 법무법인 21세기종합법률사무소 담당변호사 김◇태)
【원심판결】 광주고법 2012.8.16. 선고 2012누279판결

【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고,이 부분 사건을 광주고등법원에 환송한다.

【이 유】
상고이유를 판단한다.

1.원심은 채택 증거에 의하여,① 대의산업 주식회사(이하 ‘대의산업’이라고만 한다)가 광주 동구 (주소 1생략)임야 97,929㎡ 및 그 지상에 있는 건물(이하,위 건물을 ‘이 사건 호텔건물’이라고 한다)과 인근 토지를 낙찰받아 이 사건 호텔건물에서 호텔을 운영하던 중,2002.12.경 피고로부터 광주 동구 (주소 2생략)구거 5,075㎡ 중 4,047㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)를 2003.1.1.부터 2005.12.31.까지 주차장으로 점유ㆍ사용하기 위한 공유수면 점ㆍ사용허가를 받은 사실,② 원고는 2003.11.26.임의경매에 의한 경락을 원인으로 대의산업의 소유였던 이 사건 호텔건물 및 그 부속 토지의 소유권을 취득한 후,계속하여 이 사건 호텔건물에서 호텔을운영하면서,이사건토지중일부를여전히주차장등으로사용하다가,2006.4.29. 구 공유수면관리법(2007.12.27.법률 제8819호로 개정되기 전의 것,이하 ‘구법’이라 한다)제5조 제4항 에 의하여 피고로부터 이 사건 토지에 관하여 허가기간을 2006.4.1.부터 2006.12.31.까지로 하는 내용의 공유수면 점ㆍ사용변경허가를 받은 사실,③ 또한 원고는 2007.8.1. 구법 제5조 제4항 에 의하여 피고로부터 면적을 4,047㎡에서 1,504㎡로 줄이고,그 기간을 연장하는 내용의 공유수면 점ㆍ사용변경허가를 받은 후 현재까지 이 사건 토지 중 1,504㎡를 주차장 부지의 일부로 사용한 사실,④ 피고는 2008.2.27.원고에게 이 사건 토지에 관한 하천사용료 및 가산금 납부ㆍ고지(이하 이를 ‘이 사건처분’이라 하고,이 사건 처분 중 2004.1.1.부터 2004.12.31.까지의 하천사용료 및 가산금에 대한 처분과 2005.1.1.부터 2005.12.31.까지의 하천사용료 및 가산금에 대한 처분을합하여 ‘이 사건 쟁점 처분’이라 한다)를 한 사실을 인정하였다.
원심은 이러한 사실관계 및 판시 사정만으로는 원고가 대의산업으로부터 구거인 이 사건 토지에 대한 공유수면 점ㆍ사용권을 양수하였다고 인정할 수 없고,원고가 대의산업으로부터 양수한 사실도 없이 위 공유수면 점ㆍ사용권을 승계하였다고는 볼 수도 없으므로 이 사건 쟁점 처분은 점ㆍ사용허가권자가 아닌 자에게 부과된 것이어서 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 판단하는 한편,위 공유수면 점ㆍ사용권은 이 사건 호텔건물 또는 부속토지의 사용에 공(供)하는 것이어서 종물 또는 종된 권리라는 피고의 주장도 배척하였다.

2.그러므로 먼저 원심이 ‘원고가 대의산업으로부터 공유수면 점ㆍ사용권을 승계하였다고볼 수 없다’고 판단한 부분에 관하여 본다.
구법 제11조 는 제1항에서 “점ㆍ사용허가로 인하여 발생한 권리ㆍ의무는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 이전 또는 상속할 수 있다”,같은 조 제2항에서 “제1항의 규정에 의하여권리ㆍ의무가 이전 또는 상속된 경우에는 이 법의 적용에 있어서 당해 권리ㆍ의무를 이전받거나 상속한 자를 이 법에 의하여 허가를 받은 자로 본다”, 구 공유수면관리법 시행령(2010.10.14.대통령령 제22449호로 폐지)제19조 제1항 에서 “ 법 제11조 제1항 의 규정에 의하여 점ㆍ사용허가로 인하여 발생한 권리ㆍ의무는 그 양수인,상속인,합병 후 존속하는법인 또는 합병으로 인하여 설립된 법인이 이를 승계한다”고 규정하고 있다.위 각 규정에의하면,공유수면점용허가권은 공법상의 권리라고 하더라도 허가를 받은 자가 관할 관청의허가 없이 그 점용허가권을 자유로이 양도할 수 있고,독립한 재산적 가치를 가지고 있는 데다가 법률상 압류가 금지된 권리도 아니어서 민사집행법 제251조 소정의 ‘그 밖의 재산권’에 대한 집행방법에 의하여 강제집행을 할 수 있다( 대법원 2005.11.10.선고 2004다7873판결 참조).
즉 공유수면 점ㆍ사용권은 독립한 재산상 권리로서 양도 또는 강제집행 등에 의하여 승계될 수 있지만,원고가 이 사건 공유수면 점ㆍ사용권을 대의산업으로부터 양도 또는 강제집행 등에 의하여 승계하였음을 인정할 증거가 없다는 원심의 판단은 기록과 위 법리에 비추어 볼 때 정당한 것으로 수긍되고,거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 공유수면 점ㆍ사용권의 승계에 관한 법리 및 종물 또는 종된 권리에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.따라서 이 부분 상고이유 주장은 이유 없다.

3.그러나 이 사건 쟁점 처분이 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라는 원심의 판단은다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.

가.공유수면 점ㆍ사용허가 등을 받아 적법하게 사용하는 경우에는 사용료 부과처분을,허가를 받지 않고 무단으로 사용하는 경우에는 변상금 부과처분을 하는 것이 적법하다.그러나 적법한 사용이든 무단 사용이든 그 공유수면 점ㆍ사용으로 인한 대가를 부과할 수 있다는 점은 공통된 것이라 할 것이고,적법한 사용인지 무단 사용인지의 여부에 관한 판단은 사용관계에 관한 사실 인정과 법적 판단을 수반하는 것으로 반드시 명료하다고 할 수 없으므로,그러한 판단을 그르쳐 변상금 부과처분을 할 것을 사용료 부과처분을 하거나 반대로 사용료 부과처분을 할 것을 변상금 부과처분을 하였다 하여 그와 같은 부과처분의 하자를 중대한 하자라고 할 수는 없다.
따라서 변상금 부과처분을 하여야 함에도 사용료 부과처분을 한 이 사건 쟁점 처분 이 중대한 하자가 있는 처분이라고 할 수 없다.

나.또한 원심이 앞서 인정한 사실로부터 알 수 있는 사정 즉,① 피고가 이 사건 쟁점처분을 한 것은 2008.2.27.인 점,② 대의산업은 허가기간을 2003.1.1.부터 2005.12.31.까지로 하여 이 사건 토지에 관한 공유수면 점ㆍ사용허가를 받아 사용하던 중이었고,원고는 2003.11.26.부터 이 사건 호텔건물에서 호텔을 운영하면서 이 사건 토지 중 일부를 종전 소유자였던 대의산업과 마찬가지로 여전히 주차장 등으로 사용함으로써 원고가 대의산업의 점유를 승계하여 사용하는 것으로 오인할 여지가 있었던 점,③ 더구나 원고는 피고로부터 2006.4.29.에 이 사건 토지에 관하여 허가기간을 2006.4.1.부터 2006.12.31.까지로 하는 내용의 공유수면 점ㆍ사용변경허가를,2007.8.1.에는 피고로부터 점ㆍ사용 면적을 1,504㎡로 줄이고 기간을 연장한 공유수면 점ㆍ사용변경허가를 받기까지 한 후 현재까지이 사건 토지 중 1,504㎡를 주차장 부지의 일부로 사용하고 있는 점 등에 비추어 보면,피고가 원고의 이 사건 토지의 점ㆍ사용을 무단으로 한 것이 아니라 허가에 기초하여 한 것으로 오인할 만한 객관적인 사정도 있었다고 보이므로 이 사건 쟁점 처분에 명백한 하자가있다고 할 수도 없다.

다.그럼에도 원심은 이 사건 쟁점 처분에 존재하는 하자가 중대ㆍ명백하다고 보아 이 사건 쟁점 처분이 무효라고 판단하였으니 이러한 원심의 판단에는 행정처분의 무효에 관한법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다.이 점을 지적하는 피고의 상고이유주장은 이유 있다.

4.그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고,이 부분 사건을 다시 심리ㆍ판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여,관여 대법관 의 일치된 의견으로 주문과 같이판결한다.

대법관 박병대(재판장) 양창수 고영한 김창석(주심)