평     석

1. 대상판결: 대법원 2009. 8. 20. 선고 2008두8727 판결

2. 사실관계

가. 피고 산하 군산지방해양수산청은 1999. 7. 12.경부터 군장신항만 남측안벽 제2공구 부두축조공사를 시작하여 2003. 7. 11.경 이를 준공할 계획이었는데, 위 제2공구 부두의 생산성을 제고하기 위해서는 위 제2공구 부두의 준공과 동시에 양곡싸이로, 하역기(언로더), 갠트리크레인 등의 부대시설이 설치되어야 할 것으로 판단하고, 2000. 10. 27. 사단법인 한국항만하역협회 회장에게, 투자비를 보전하지 아니하는 조건으로 위 부두에 양곡싸이로, 하역기(언로더), 갠트리크레인 등의 부대시설을 비관리청항만공사로 허가받아 설치하고 위 부두와 더불어 직접 운영할 회원사 업체가 있으면 군산해양청에게 부대시설 설치의향서를 제출하여 줄 것을 요청하였고, 이에 따라 원고는 2000. 11. 20. 군산해양청에 양곡싸이로 및 하역시설 설치의향서를 제출하였다.

나. 군산해양청은 2001. 10. 16. 원고에게 군장신항만 남측 제2공구(61·62번 선석) 부두 및 배후부지에 싸이로시설 1식, 언로더 1식, 이송컨베이어 1식 등의 부대시설을 설치하는 내용의 양곡싸이로시설신축공사(이하 '이 사건 항만공사'라고 한다)를 허가하였는데, 다만 이 사건 항만공사로 준공되는 시설물은 그 당시 시행중인 항만법 제17조 제1항 의 규정에 의하여 국가에 귀속되지 않는다는 조건으로 이를 허가하였다.

다. 원고는 2002. 1. 31. 군산해양청에, 이 사건 항만공사에 대하여 비관리청항만공사 실시계획승인신청서를 제출하였는데, 군산해양청은 2002. 4. 1. 싸이로시설 설치구역에 파일 항타시 기초 침하가 우려되어 구조물의 안전성에 문제될 수 있으므로 이에 대한 검토 및 충분히 대비할 것을 승인특별조건으로 하여 이 사건 항만공사에 대한 실시계획승인통보를 하였다.

라. 원고는 2004. 1. 6. 군산해양청에, 싸이로시설 부지의 기초에 대한 안전성 확보와 예산절감을 이유로 싸이로시설 설치 지점을 ‘61번 선석 안벽법선으로부터 130m 후방’에서 ‘안벽법선으로부터 213.55m 후방’으로 변경하는 내용의 위치변경허가를 신청하였고, 이에 대해 군산해양청은 2004. 1. 28. 원고에게 싸이로시설 설치위치변경허가를 하면서 당초 허가한 싸이로 설치 구역의 지반개량공사에 필요한 비용을 원고가 부담하여야 하며, 공사이행으로 준공되는 시설물은 항만법 제17조 제1항 에 의하여 국가에 귀속되지 않는다고 통지하였다.

마. 원고는 그 후 싸이로시설 및 언로더시설 등을 완공하여 2005. 3. 25. 군산해양청에 준공보고를 하였고, 2005. 4. 1. 이 사건 항만공사에 관하여 준공확인필증을 교부받았는데, 위 준공확인필증에는 준공된 싸이로시설 1식, 언로더시설 1식, 이송컨베이어 1식, 부대시설 1식이 국가비귀속시설로 표시되어 있다.

바. 원고는 2005. 1. 7. 군산해양청에게 이 사건 항만시설 중 싸이로를 설치하기 위해 이 사건 파일공사를 하였는데, 위와 같이 파일을 매립하여 지반공사를 한 토지가 국가에 귀속되었고, 언로더 운행을 위해 안벽에 설치한 레일도 국가에 귀속되었다는 이유로 이 부분 공사비에 상당한 투자비의 보전을 요구하였다. 그러나 군산해양청은 2005. 8. 9. 이 사건 파일공사는 싸이로시설을 설치하기 위한 건축물의 기초공사로 원고가 이에 관한 비용을 부담하는 조건으로 이 사건 항만공사를 허가받아 시행하였고, 이 사건 레일은 하역장비시설인 언로더의 운행을 위한 부수시설에 해당한다는 이유로 이 사건 파일 및 언로더용 레일은 국가에 귀속되지 아니하는 시설이라고 통보하였다.

3. 원심법원의 판단

원심은 피고 산하 군산지방해양수산청은 이 사건 싸이로시설 등이 설치될 부지를 조성하기 위하여 토지를 매립하는 등 ㎡당 3톤의 하중을 견딜 수 있도록 양곡부두 배후부지 조성공사를 한 상태에서 원고에게 이 사건 항만공사를 허가한 사실, 원고는 면적 3,600㎡의 토지 위에 직경 500㎜, 평균길이 25m인 고강도 콘크리트 파일 3,805본을 약 1.5m 간격으로 지하 암반까지 항타.매립하여 이 사건 파일을 시공하고, 그 파일 위에 면적 3,600㎡, 높이 1.5m의 콘크리트 사각판을 설치하는 콘크리트바닥기초 공사를 시행하였으며, 콘크리트바닥기초 위에 다시 높이 7.5m의 옹벽을 설치한 후 그 위에 저장시설을 설치하는 방법으로 이 사건 싸이로시설을 설치한 사실 및 파일 1개 당 지지력은 100톤 상당인 사실 등을 인정한 다음, 이 사건 파일의 매립 위치와 그 위에 설치된 콘크리트바닥기초 및 저장시설과의 결합 형태, 파일의 지지력 등을 고려해 볼 때, 이 사건 파일은 그 위에 설치된 이 사건 싸이로시설 및 향후 싸이로에 보관될 양곡의 하중까지 견딜 수 있도록 싸이로시설 부지의 지반을 강화하기 위해 매립된 것으로 봄이 상당하고, 이 사건 파일은 위와 같이 지하 암반까지 항타된 후 매립되어 있어 그것을 훼손하거나 과다한 비용을 지출하지 않고서는 이를 부지로부터 분리할 수 없게 되었다 할 것이며, 또한 이 사건 파일은 싸이로시설 부지의 지반을 강화하기 위해 매립한 것으로 그것이 매립된 부지와 독립한 경제적 효용을 가지고 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 파일은 이 사건 싸이로시설 부지에 부합된 것으로 보아야 할 것이고, 아울러 비관리청의 항만공사로 설치된 시설의 국가 귀속에 관한 규정인 구 항만법(2005.5.31.법률 제7571호로 개정되기 전의 것)제17조 제1항 및 같은 법 시행령(2005.12.9.대통령령 제19174호로 개정되기 전의 것)제17조 제1항 에서 ‘토지에 매설한 파일’을 국가에 귀속되지 않는 항만시설로 규정하고 있지도 않으므로, 이 사건 파일은 피고에게 귀속되었다고 봄이 타당하다고 판단하였다.

4. 대법원의 판단

가. 부동산에 부합된 물건이 사실상 분리복구가 불가능하여 거래상 독립된 권리의 객체성을 상실하고 그 부동산과 일체를 이루는 부동산의 구성부분이 된 경우에는 타인의 권원에 의하여 이를 부합시킨 경우에도 그 물건의 소유권은 부동산의 소유자에게 귀속된다. 그러나, 토지의 지상에 별개의 부동산인 건축물이 건축된 경우, 토지의 지하에 시공된 시설이 토지에 부합되었는지 아니면 지상 건축물의 기초 등을 구성하여 건축물의 일부분이 되었는지 여부는, 그 시설과 토지 및 건축물 사이의 각 결합 정도나 그 물리적 구조 뿐만 아니라 당해 시설의 객관적, 사회경제적인 기능과 용도, 일반 거래관념, 토지의 당초 조성상태, 건축물의 종류와 규모 등 제반 사정을 종합하여 합리적으로 판단하여야 한다.

나. 그 부지와는 별개의 부동산인 지상 싸이로시설을 지지하기 위하여 지하에 항타ㆍ매립된 콘크리트 파일은 토지 외에 싸이로시설과도 상당한 수준으로 결합되어 있고 싸이로시설의 가치를 증대시키는 데에 기여하고 있어 토지에 부합된 것이 아니라 싸이로시설의 기초를 구성하는 시설로서 싸이로시설의 일부가 되었으므로, 싸이로시설을 국가에 귀속되지 않는 항만시설로 규정하고 있는 구 항만법 시행령(2005.12.9. 대통령령 제19174호로 개정되기 전의 것)제17조 제1항 제2호 에 따라 싸이로시설과 마찬가지로 국가에 귀속되지 않는다고 봄이 타당하다

5. 평석

가. 항만시설의 신설·개축·유지·보수·준설 등에 관한 공사는 원칙적으로 해양수산부장관이 시행하나, 해양수산부장관이 아닌 자도 항만공사계획을 작성하여 해양수산부장관의 허가를 받아 항만공사를 시행할 수 있는바 이를 비관리청 항만공사라고 한다. 비관리청 항만공사를 허가받은 사업시행자는 항만법 제10조 제2항에 따라 항만공사실시계획을 주무관청으로부터 승인 받아 수립하여야 하고, 지정된 기간 내에 이를 준공하여 준공확인을 받아야 한다(항만법 제11조, 제12조). 그리고 비관리청 항만공사로 인한 시설은 국가에 귀속되나 대통령령으로 정하는 일부 시설은 국가에 귀속되지 아니하고(항만법 제15조 제1항), 사업시행자는 국가에 귀속된 시설을 총사업비 범위 내에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 무상 사용할 권리를 가지며(항만법 제15조 제4항), 무상사용이 인정되는 총사업비는 준공확인일 기준으로 국가에 귀속된 시설의 건설에 실제 사용된 금액을 기준으로 한다(항만법 시행령 제19조 제1항).

나. 따라서 비관리청 항만공사 후 사업시행자가 항만에 대한 무상사용권리를 주장하기 위해서는 우선적으로 그 시설이 국가에 귀속되어야 한다. 그런데 항만법 시행령 제18조 제1항 제2호는 “사일로(국가의 소유인 사일로를 비관리청이 증축하는 경우 는 제외한다), 저유시설(貯油施設), 가스저장시설 및 위판장시설”을 국가 비귀속시설로 정하고 있으므로 본건 시설이 사일로의 일부로 본다면 그 사업비에 대하여 무상사용권리를 주장할 수 없고, 토지의 일부로 본다면 그 사업비에 대하여 무상사용권리를 주장할 수 있게 된다. 이와 관련하여 원심은 후자로 보았고, 대법원은 견해를 달리하여 전자에 해당한다고 보았다.

다. 원심은 이 사건 파일이 싸이로시설의 부지에 부합되었는지 여부에 대하여 중점적으로 판단하였는바, 대법원은 토지의 지상에 별개의 부동산인 건축물이 건축된 경우에 토지의 지하에 시공된 시설이 토지에 부합되었는지 여부의 관점에서 뿐만 아니라 지상 건축물의 기초 등을 구성하여 건축물의 일부분이 되었는지 여부라는 관점에서도 살펴보아야 하고, 이는 그 시설과 토지 및 건축물 사이의 각 결합 정도나 그 물리적 구조 뿐만 아니라 당해 시설의 객관적, 사회경제적인 기능과 용도, 일반 거래관념, 토지의 당초 조성상태, 건축물의 종류와 규모 등 제반 사정을 종합하여 합리적으로 판단하여야 한다고 기준을 제시한 후 이 사건 파일은 그 부지와는 별개의 부동산인 지상 싸이로시설을 지지하기 위하여 지하에 항타ㆍ매립된 콘크리트 파일은 토지 외에 싸이로시설과도 상당한 수준으로 결합되어 있고 싸이로시설의 가치를 증대시키는 데에 기여하고 있어 토지에 부합된 것이 아니라 싸이로시설의 기초를 구성하는 시설로서 싸이로시설의 일부가 되었다고 판단하였던 것이다.

라. 한편 비관리청 항만공사로 인한 무상사용권에 관한 다툼은 관리청이 귀속시설 부분에 대한 총사업비를 투자비보전 범위에서 제외하는 통보를 하고 이를 다투는 방식으로 진행이 되나 관리청이 적법한 기준에 미달하게 총사업비를 산정하여 통보하였다 하더라도 그 산정통보 자체를 항고소송으로 다툴 수는 없고, 국가를 상대로 무상사용권의 확인을 구하는 공법상의 당사자소송으로 진행하여야 함에 주의하여야 한다. 

<김 현 법무법인 세창 대표변호사(해양수산부 법률고문)>